Javne investicije v Srbiji so med največjimi na svetu, a projekti niso transparentni
Javne investicije v Srbiji znašajo več kot 7 % bruto domačega proizvoda (BDP) in so največje v primerjavi s temi investicijami v Srednji in Vzhodni Evropi (CEE), tako visoke stopnje pa so v svetu redke, vendar državljani nimajo vpogleda v ekonomsko in socialno upravičenost velikih državnih projektov, cene so slabo ali sploh nepojasnjene, izbor prioritet in izvajalcev pa nejasen in nepregleden, je navedeno v Poročilu o javnih investicijah, ki ga je pripravil Fiskalni svet.- V preteklih treh letih, od 2021 do 2023, je bilo za državne investicije namenjenih nenavadno veliko proračunskih sredstev, podobna gospodarska politika pa se bo nadaljevala tudi v naslednjih letih. Trenutno gre okoli pet milijard evrov na leto za javne investicije, to je več kot 15 odstotkov vseh javnih izdatkov, kar je tretji največji proračunski izdatek, takoj za pokojninami in plačami v javnem sektorju - je zapisano v tej posebni študiji.
Cilj te študije je, da davkoplačevalcem omogoči objektiven vpogled v najpomembnejša, a še nerešena vprašanja, ter da vladi Srbije ponudi priporočila za izboljšanje trenutne politike na tem področju. "Močno povečanje javnih investicij ni bilo doseženo na sistematičen način, kot je leta 2015 priporočil Fiskalni svet".
Fiskalni svet že drugič pripravlja obsežno študijo o javnih investicijah.
Prvo je pripravil leta 2015, ko je bil "pereč problem" javnih financ in ekonomske politike drugačen kot sedaj, saj je država v tem obdobju premalo vlagala v infrastrukturne projekte, zato so bile javne investicije na nevzdržno nizki ravni, pod tremi odstotki BDP.
- Analiza iz leta 2015 je kot glavni razlog za nizke javne investicije razkrila izrazito neučinkovitost in počasnost javne uprave v vseh fazah izvajanja investicijskih projektov, od začetnega izbora, načrtovanja in priprave del do njihove izvedbe. Zato so šla takratna priporočila Fiskalnega sveta v smeri reševanja teh problemov ob hkratnem povečanju transparentnosti vseh postopkov.
Dodali so, da je podobna priporočila podal tudi Mednarodni denarni sklad (IMF), ki je v svoji analizi iz leta 2016 prav tako kot velik problem označil neučinkovitost izvajanja javnih investicij v Srbiji, zato gredo tudi njegova priporočila v smeri izboljšanja institucionalnih in postopkovnih mehanizmov upravljanja javnih investicij v fazah načrtovanja, dodeljevanja in izvedbe.
Kar pa se je na koncu zgodilo, kot ugotavlja Fiskalni svet, je to, da je srbska vlada uspela najti drugačno pot do nedvomno potrebnega povečanja javnih investicij od leta 2018, ki pa v bistvu ni vključevala sistemskih, institucionalnih izboljšav v upravljanja javnih naložb, niti povečanja transparentnosti.
- Rast javnih investicij iz leta 2018, ki je kulminirala z letom 2021, lahko razdelimo na štiri dejavnike, ki v drugih državah CEE niso bili pogosti. Prvi in najpomembnejši je, da se je od leta 2018 največ infrastrukturnih projektov izvajalo po posebnih postopkih, z delno ali popolno izjemo od splošnih zakonskih predpisov s področja javnega naročanja, razlastitve, načrtovanja in graditve – je navedeno v poročilu.
Dodajajo, da so bili poleg dvostranskih sporazumov z drugimi državami, ki v večji ali manjši meri zaobidejo domače predpise, sprejeti tudi posebni domači zakoni, kot sta lex specialis za Moravski koridor iz leta 2019 ali lex specialis za celotno skupino "pomembnih infrastrukturnih projektov" iz leta 2020.
K temu je treba dodati tudi Uredbo o upravljanju kapitalskih projektov iz leta 2019, ki pušča prostor, da se projekti, ki jih srbska vlada razglasi za projekte "posebnega pomena", izvzamejo iz procesa identifikacije in predizbora, ocena strateške ustreznosti in pripravljenosti projektne dokumentacije.
- Zadnji podoben primer se nanaša na sprejetje lex specialisa, ki omogoča izločitev iz rednih postopkov projekta EXPO 2027 z nacionalnim stadionom in spremljajočo infrastrukturo, ki je bil sprejet konec leta 2023, je navedeno v študiji.
Tako veliko število izjem povsem odstopa od običajne mednarodne prakse. Pomemben dejavnik je, kot navaja študija, močna rast investicij v varnostni sektor, torej v vojsko in policijo.
- Tiste investicije, ki se nanašajo predvsem na orožje in opremo, so tudi zakonsko izvzete iz standardnih postopkov javnega naročanja in izbire. Vlaganja v varnostni sektor so se tako od leta 2018 do 2023 v povprečju povečala na okoli en odstotek BDP, desetletje pred tem pa so znašala običajno 0,2-0,3 odstotka BDP, navajajo v Fiskalnem svetu.
Tretji razlog za povečanje javnih investicij v zdravstvo, zlasti med pandemijo COVID-19, ki so bile bistveno višje kot v državah CEE, je verjetno ta, da je zdravstveni sistem Srbije krizo dočakal s slabšo opremo, kot so jo imeli zdravstveni sistemi v teh državah. In ta naročila so, kot piše v študiji, večinoma "preskočila" običajne postopke, podatki o stroških, nabavljenih količinah pa so bili zaupni v obsegu, ki presega mednarodne standarde.
Četrti dejavnik rasti javnih investicij so po oceni Fiskalnega sveta velika naročila blagovnih zalog in zalog energentov, ki so bila najbolj izrazita v letu 2022 in jih je mogoče v največji meri povezati z energetsko krizo, zato so bila začasne narave.
- Rešitev, ki jo je sprejela srbska vlada, da pospeši izvajanje javnih investicij mimo standardnih postopkov, lahko na prvi stopnji ocenimo kot pragmatično. Doseženo je bilo, da se je izvrševanje javnih investicij v Srbiji do leta 2021 dvignilo in nato obdržalo na visokih sedmih odstotkih BDP, kar je ob upoštevanju zelo slabega stanja osnovne infrastrukture v državi primerna raven javnih naložb – je navedrno v poročilu.
Doseženo povečanje javnih investicij je pozitivno vplivalo na gospodarsko rast, zaposlovanje in zasebne investicije, izigravanje postopkov pa je pospešilo izvedbo projektov in "iztirilo" nekatere projekte, katerih izvedba se je odlagala leta - Koridorja 10, Moravskega koridorja, železnice od Beograda do madžarske meje, in da se je povečan investicijski cikel države realiziral v pogojih načelne fiskalne stabilnosti in ni pretirano povečal zadolženosti države.
Novi prevladujoči model upravljanja javnih naložb pa ima po oceni Fiskalnega sveta številne slabosti in tveganja.
- Pretirana arbitrarnost pri izbiri projektov vodi v realizacijo investicij, ki so sporno upravičene (tovarna cepiv, športni objekti), hkrati pa zanemarja številne pomembne sektorje (varstvo okolja, izobraževanje) – je navedrno v poročilu.
Poleg tega so po oceni Fiskalnega sveta za nov prevladujoč model upravljanja javnih naložb, »pospešenih« projektov, značilni vprašljivi stroški in naknadni popravki prvotne pogodbene cene del navzgor.
Poudarjeno je tudi, da so pogoji zadolževanja za velike projekte, ki se izvajajo po nestandardnih postopkih, praviloma manj ugodni od standardnih postopkov.
Izigravanje standardnih postopkov po oceni Fiskalnega sveta začne zaradi slabe izbire projektov in prevelikega vključevanja tujih podjetij postopoma zmanjševati pozitivne ekonomske učinke javnih investicij na gospodarsko rast in družbeno blaginjo.
- Nesistemsko upravljanje investicij ni bilo omejeno na posamezne izjeme, ki bi premostile čas do izboljšanja domačih institucij. V zadnjih petih letih je preraslo v razširjeno prakso izvajanja največjih investicijskih projektov v državi. To se je neizogibno odrazilo v vse večjih pomanjkljivostih investicijske politike, kar pomeni, da sedanji model izvajanja javnih investicij ni dolgoročno vzdržen in je izčrpal svoje pozitivne učinke, so ocenili v Fiskalnem svetu.
Zaradi arbitrarnega izbora projektov sektorska struktura javnih investicij ni usklajena z objektivnimi potrebami države, zato je prevelika arbitrarnost pri izboru projektov pripeljala do tega, da so bili nekateri sektorji, kot sta varstvo okolja in izobraževanje, neupravičeno zapostavljena.
Osnovna priporočila Fiskalnega sveta vladi Srbije so, da se Srbija kontrolirano vrne v urejen sistem.
- Nenadoma prekiniti ali spremeniti začete projekte, ki se že izvajajo po nestandardnih postopkih, ni racionalno in verjetno niti ni mogoče. To pa ne velja za nove pomembnejše projekte, ki bodo sklenjeni od leta 2024. Izvajati bi jih bilo treba s popolno uveljavitvijo zakona o javnem naročanju, zakona o razlastitvi in uredbe o kapitalskih projektih, kar je tudi zahteva EU, so poudarili v Fiskalnem svetu.
Dodajajo, da je potrebno nemudoma začeti reforme, ki bi odpravile ozka grla pri izvajanju javnih investicij po rednih postopkih, obstajajo pa pri uporabi veljavnih zakonov o razlastitvi, javnem naročanju, načrtovanju in gradnji, legalizaciji in delovanju katastra, "kar je vlada sama večkrat priznala".
Pomembno je nemudoma objaviti študije izvedljivosti za vse velike investicijske projekte države, ki so obvezne po veljavnih predpisih za investicijske projekte v vrednosti nad 25 milijonov evrov.
Prav tako je potrebno dosledno izvajanje zakonskih obveznosti o dolgoročnem načrtovanju in rednem spremljanju javnih investicij, kar se trenutno ne izvaja.
- Zakon o planskem sistemu iz leta 2018 je določil obveznost vlade, da do 1. januarja 2020 predloži skupščini v potrditev predlog razvojnega načrta za obdobje najmanj desetih let in da Ministrstvo za finance ob koncu vsakega koledarskega leta pripravi letno poročilo o izvedbenem načrtu investicij in ga predloži vladi v sprejem, vsaka tri koledarska leta pa pripravi poročilo o poslovanju, na podlagi katerega se lahko ugotovi potreba po njegovi reviziji, vendar se nič od tega ne izvaja v praksi - ugotavlja Fiskalni svet.
Desetletni razvojni načrt še vedno ni sprejet, šele sredi leta 2023 pa je bil sprejet Predlog uredbe o postopku priprave osnutka razvojnega načrta, njegova dokončna priprava in kasnejši dokumenti pa se še čakajo. čeprav so zakonski roki za to že zdavnaj potekli.
Fiskalni svet je še ocenil, da uredba o kapitalskih projektih dopušča vladi Srbije veliko diskrecijsko pravico pri določanju investicij "posebnega pomena", saj zadošča, da vlada sprejme odločitev o razglasitvi določenega projekta oz. skupine projektov posebnega pomena, ki se nanašajo na nek dvostranski (ali večstranski) sporazum, brez dodatnega pojasnila in spuščanja v njegovo bistvo.
Čeprav je vlada Srbije oktobra 2023 sprejela uredbo, ki podrobneje predpisuje pogoje in merila za podelitev statusa "objekta, pomembnega za Srbijo", so ti še vedno presplošni in brez jasnih kvantitativnih meril.
Priporočilo Fiskalnega sveta je, da se postopek podeljevanja statusa projekta posebnega pomena precej poostri, torej da se ta institut omeji le na redke in izjemne okoliščine.
Fiskalni svet je tudi predlagal uvedbo javno-zasebnega partnerstva v enotni sistem upravljanja investicij, da bi povečali transparentnost in učinkovitejšo porabo javnih sredstev.
Vir: Ekapija